Agropecuária paulista e disparidades distributivas intermunicipais

            A análise do perfil das agropecuárias municipais paulistas mostra algumas características reveladoras1. A primeira está na proporção entre lavoura e pecuária, uma vez que o percentual das lavouras reduz-se na progressão da piora dos indicadores de desenvolvimento humano. Nos municípios de melhor Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS)2 (grupo 1), a proporção consiste em 62,1% de lavouras para 37,9% de pastagens. Essa situação inverte-se progressivamente com a piora do IPRS, como ocorre no grupo 2 (58,8% de lavouras e 41,2% de pastagens), no grupo 3 (41,6% de lavouras e 58,4% de pastagens), no grupo 4 (43,5% de lavouras e 56,5% de pastagens) e no grupo 5 (43,1% de lavouras e 56,9% de pastagens) (tabela 1).

 
Tabela 1 - Características do uso do solo nos Municípios classificados segundo o Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), Estado de São Paulo, 2005

Uso (1)Grupo IPRS (2)
1
2
3
4
5
SP
N° Municípios
71
81
201
187
105
645
L. Anual
414.960
227.531
698.642
749.968
537.240
2.628.340
L. Semi-perene
702.523
411.834
1.225.968
1.146.507
353.001
3.839.833
L. Perene
217.509
82.690
382.611
281.301
161.103
1.125.214
Pastagem
898.140
584.803
3.536.444
3.160.731
1.905.747
10.085.864
Reflorestamento
133.831
112.085
212.955
253.122
394.542
1.106.535
Vegetação nativa
208.406
619.620
395.435
1.015.165
879.895
3.118.521
Área agropecuária
2.366.962
1.418.942
6.056.620
5.591.630
3.351.633
18.785.786
Área propriedades
2.575.368
2.038.562
6.452.056
6.606.795
4.231.527
21.904.308

(1) Uso expresso em hectares
(2) Classificação de cada município referente ao indicador para 2002 segundo o SEADE.

Fonte: Instituto de Economia Agrícola


            As lavouras apresentam uma geração de renda bruta por unidade de área muito superior à da pecuária, razão pela qual elevar renda, nesse contexto, significa ampliar as áreas de lavouras.
            Nos municípios de melhor desenvolvimento econômico e social, prevalecem as lavouras e nos de piores indicadores prevalece a pecuária. Isto significa uma pressão sobre as pastagens, aumentando o adensamento produtivo, com maior integração entre lavouras e pecuária. E mesmo a expansão das lavouras aumenta a renda agropecuária e, com isso, pode contribuir para a redução desse quadro de desigualdade entre municípios.
            A expansão canavieira, nesse sentido, produz aumento da renda média municipal. Isso também justifica porque a maioria dos prefeitos comemora de forma efusiva - e consta de suas realizações principais - a implantação de uma unidade agroindustrial de processamento de matérias-primas vegetais nos seus municípios.
            Entretanto, há que se ponderar que nem sempre maior renda bruta no município pode significar maior riqueza para os habitantes daquele município. Quase sempre a presença dessas estruturas agroindustriais exclui uma imensa massa de gente que trabalhava nos antigos serviços da atividade agropecuária, substituída em especial em lavouras intensamente mecanizadas.
            Outro elemento interessante da estrutura de ocupação do solo, entre os diferentes grupos de municípios classificados segundo o IPRS, consiste na proporção da vegetação nativa sobre a área das propriedades rurais. O grupo 2 contempla a maior proporção de vegetação nativa no meio rural (30,4%), pois nesse grupo estão municípios industriais cercados de extensas unidades de conservação e matas do leste e litoral paulistas. Ao excluí-lo, nota-se que, do grupo 1 (8,1% de vegetação nativa nas propriedades rurais) e do grupo 3 (6,2% de vegetação nativa nas propriedades rurais), a piora dos indicadores de desenvolvimento social e econômico se dá com o aumento da proporção de vegetação nativa (15,4% no grupo 4 e 20,8% no grupo 5) (tabela 1).
            Nos grupos 3 a 5 do IPRS, está a esmagadora maioria dos denominados 'municípios agropecuários paulistas', cuja questão essencial para o resgate dessa condição de piores indicadores sociais e econômicos está na necessidade de aumentar-se as possibilidades de renda e de emprego. Na agropecuária, isto exige maior intensidade de uso do solo e expansão das lavouras nos seus territórios.
            A adoção de medidas compensatórias tomadas eficazes, como a criação de serviços agro-ambientais associados a incentivos econômicos à preservação de recursos naturais, pode contribuir para uma diminuição da já reduzida superfície de vegetação nativa existente nas propriedades rurais. Por mais que essa prioridade 'metropolitana' seja muito relevante, não há como aceitar que os seus ônus sejam arcados pelos agropecuaristas e pelas comunidades dos municípios de piores indicadores econômicos e sociais.
            Ao se aprofundar a busca do entendimento correto da realidade, é preciso verificar o desenho do quadro tributário no sentido da distribuição espacial do valor adicionado, base de cálculo formadora das receitas públicas obtidas do principal tributo agropecuário que forma a receita municipal, o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Isto porque, ao incidir sobre os diversos setores econômicos, acaba atingindo os municípios de maneira distinta, uma vez que se têm desde municípios puramente agropecuários até outros cujas economias se movem somente pelas indústrias e serviços.
            Isso fica nítido quando se verifica a composição do valor adicionado dos municípios paulistas. Em 58 municípios, a contribuição da agropecuária para a economia mostra-se irrisória, alcançando até 1% do valor adicionado total. São justamente os mais industrializados e de estruturas de serviços complexas, cujo Produto Interno Bruto (PIB) totaliza R$ 321,4 bilhões dos R$ 494,8 bilhões que correspondem ao PIB paulista do ano de 2003. Na outra ponta estão 218 municípios nos quais a agropecuária contribui com mais da metade do valor adicionado (VA) total, em que o PIB atinge R$ 23,4 bilhões (tabela 2).


Tabela 2 – Valor adicionado (VA), total e setoriais, Produto Interno Bruto (PIB) e PIB per capita, segundo grupos de municípios classificados segundo a participação da agropecuária no VA, Estado de São Paulo, 2003

Grupo de municípios
Valor Adicionado (1)
PIB(1) (2)
PIB per Capita

(3)

N° de 

Municípios

Agropecuária
Indústria
Serviços
Total
Até 1%
331
141.787
163.567
305.684
321.351
13.790
58
Mais de 1% até 10%
2.761
36.411
31.365
70.537
76.117
10.681
73
Mais de 10% até 25%
6.534
18.553
15.784
40.871
42.224
11.435
98
Mais de 25% até 50% 
11.6111
7.987
11.911
31.508
31.735
9.180
198
Mais de 50%
15.128
1.961
6.399
23.489
23.387
14.333
218
Estado de São Paulo
36.365
206.699
229.026
472.089
494.814
12.619
645
(1) em milhões de reais; (2) o PIB do Município é estimado subtraindo do VA total o dummy financeiro e somando os impostos; (3) em reais
Fonte: Fundação Seade; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE

            Uma visualização geral já mostra enorme diferença entre os perfis das economias dos 645 municípios paulistas. Assim, medidas de cunho uniforme produzirão efeitos necessariamente distintos nos diversos espaços geográficos, o que enseja a necessidade de maior detalhamento da análise.
            As metas sociais desejáveis devem ser pensadas no tocante aos seus impactos nas distintas realidades. Isto porque, numa visão do processo de desenvolvimento, nada produz maior distorção econômica e social que medidas pensadas como se o espaço geográfico fosse uma ampla superfície idêntica nos seus parâmetros sociais, econômicos, climáticos, de relevo e de recursos naturais.
            Em outro indicador interessante, o PIB per capita médio recua à medida que aumenta a participação da agropecuária na formação do valor adicionado, que diminui de R$ 13,8 mil/habitante nos municípios de agropecuária insignificante para R$ 9,2 mil/habitante naqueles em que o setor contribui com mais de um quarto até a metade do valor adicionado. Entretanto, verifica-se o maior PIB per capita (R$ 14,3 mil/habitante) exatamente no estrato de municípios onde a participação agropecuária se mostra majoritária - maior mesmo que a obtida nos municípios mais industrializados e com serviços mais avançados -, quando a tendência conduzia à conclusão de que quanto maior a participação da agropecuária menor a renda per capita (tabela 2).
            Isto levou à identificação de quais os fatos explicam essa ocorrência. Constatou-se que se trata de estrato onde estão incluídos 'municípios laranjeiros' ou ainda municípios produtores de 'frutas e olerícolas', que combinam atividades de elevada renda por hectare com adensamento produtivo e população reduzida. Tratam-se de dados do PIB agropecuário do ano de 2003, quando os preços internacionais dos sucos cítricos e o patamar do câmbio produziam elevados preços internos da laranja. De qualquer forma, há que se considerar a relevância da construção desse tipo de agropecuária para a renda da agricultura paulista e brasileira, pelos seus efeitos distributivos.
            Outra indicação do perfil das economias municipais, que revela elevada distinção, pode ser obtida quando se agrupam os municípios segundo o IPRS. O VA per capita decresce à medida que pioram os indicadores sociais e econômicos captados pelo IPRS (R$ 13.919/pessoa para R$7.364/pessoa), no mesmo sentido da receita própria municipal per capita (R$ 564/habitante para apenas R$ 144/habitante). Isso ocorre também com o VA agropecuário per capita (R$ 2.838/hectare para R$1.603/hectare) (tabela 3).


Tabela 3 – Valor adicionado (VA), receita tributária própria, população, área cultivada, valor adicionado per capita e receita tributária per capita, segundo os grupos do Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), Estado de São Paulo, 2003

Ítem Grupo IPRS (2)
1
2
3
4
SP
Valor Adicionado (1)
273.252.415
118.023.125
32.717.347
31.967.202
16.129.219
472.089.309
Receita Tributária Própria (1)
11.064.906
3.887.109
515.749
621.661
316.418
16.405.843
VA Agropecuária (1
6.894.675
3.878.022
11.498.370
8.930.038
5.163.681
36.364.785
População (3)
19.631.882
10.549.532
3.162.031
3.676.880
2.190.337
39.210.662
Área Cultivada (4)
2.429.785
1.535.533
6.080.476
5.424.352
3.222.170
18.692.316
Número de Municípios
71
81
201
188
104
645
Valor Adic. per capita (5)
13.919
11.188
10.347
8.694
7.364
12.040
Rec. Própria per capita (5)
564
368
163
169
144
418
VA Agro per capita (5)
2.838
2.526
1.891
1.646
1.603
1.945
(1) em R$ 1000; (2)Classificação de cada município referente ao indicador para 2002 segundo o SEADE; (3) número de pessoas; (4) segundo critério de distribuição do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) expressa em hectare, (5) em reais por pessoa e por hectare.

Fonte: Valor adicionado e população do SEADE/IBGE, receita tributária própria (Contas Municipais, estimativa) e área cultivada (Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo)


            Esses indicadores revelam a consistência do IPRS em diagnosticar com precisão as extremas diferenças existentes no território paulista, o que desde logo coloca restrições a políticas que tenham impactos produtivos com desenhos uniformes pois os efeitos podem ser o aumento do seu conteúdo já regressivo. A absoluta convergência das tendências das variáveis per capita revela os contornos dramáticos desse fato e a quase incapacidade pela restrição das finanças municipais de que suas autoridades possam ensejar reação.
            Outro ângulo de avaliação das economias municipais consiste em agrupá-las segundo o tamanho das respectivas populações. Nos 180 municípios com até 5 mil habitantes, o VA da agropecuária representa 42,7% do valor adicionado total, participação que decresce de maneira abrupta quanto maiores as populações. Isto faz com que a agropecuária se concentre no enorme contingente de menores municípios, que são os 529 dos 645 existentes que contribuíram com R$ 26,9 bilhões dos R$ 36,4 bilhões do VA agropecuário estadual de 2003. Como se mostra esperado, a tendência do VA total e da receita tributária própria acompanha o aumento das populações das cidades (tabela 4).

Tabela 4 – Valor adicionado (VA), receita tributária própria, segundo os grupos de municípios classificados pela população, 2003

Grupos de Municípios Valor Adicionado (1) Receita

Tributaria Própria (1)

VA Agropecuária (1) % VA Agropecuária  N° Municípios 
até 5 mil habitantes
10.523.451
103.351
4.490.658
42,67
180
de 5 mil a 50 mil
71.568.013
1.343.775
22.437.898
31,35
349
de 50 mil a 500 mil
170.452.883
4.505.781
9.199.649
5,40
108
mais de 500 mil 
219.544.961
22.358.751
236.581
0,11
8
Estado de São Paulo
472.089.309
28.311.659
36.364.785
7,70
645
(1) em R$ 1000

Fonte: Valor adicionado e população do SEADE/IBGE, receita tributária própria (Contas Municipais, estimativa)


            Os serviços públicos devem ser distribuídos da forma mais equânime possível para resguardar o princípio de busca da 'igualdade de oportunidades' como base da cidadania. Nessa lógica, a distribuição do ICMS per capita entre os diferentes perfis de município deveria ter o sentido de ser redutora das disparidades. Mas não é isso que ocorre. No Grupo 1, tem-se R$ 301,45/hab/ano e no Grupo 5 o valor é de R$ 220,83/hab/ano (-26,7%) (tabela 5)


Tabela 5 - Estimativa das receitas oriundas de transferências do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e de arrecadação própria, para os municípios classificados segundo os grupos do Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), Estado de São Paulo, 2005

Grupo IPRS
Transferência ICMS (1
Receita Própria (1
ICMS/hab
Receita Própria/hab
Recursos/hab
1
5.918.036.096
11.064.905.767
301,45
563,62
865,07
2
2.643.249.293
3.887.108.829
250,56
368,46
619,02
3
891.983.144
515.749.480
282,09
163,11
445,20
4
898.560.704
621.660.909
244,38
169,07
413,45
5
483.681.532
316.417.952
220,83
144,46
365,29
São Paulo
10.835.510.770
16.405.842.937
276,34
418,40
694,74
(1) em R$;

Fonte: Estimativa dos autores com base na Lei 3201/81, com redação dada pela Lei 8510/93, com base na arrecadação do ICMS publicada pela Secretaria Estadual da Fazenda e receita tributária própria (Contas Municipais, estimativa).


            Esse quadro fica mais dramático quando se avalia a disparidade de poder de tributar. Nos municípios mais pobres, há pouco espaço para maior carga tributária, tanto que os municípios do Grupo 1 têm receitas próprias per capita de R$ 563,62/hab/ano muito superiores às do Grupo 5 que obtêm apenas R$ 144,46/hab/ano (-74,4%). Esse perfil dos recursos municipais produz uma situação de exagerada diferença entre as receitas municipais per capita, que é de R$ 865,07/hab/ano no Grupo 1 para R$ 365,29/hab/ano (-57,8%) no Grupo 5.
            Noutras palavras, os municípios mais pobres, além de receber menores transferências per capita de ICMS, em função da pobreza de seus habitantes, têm menor poder de tributar e assim obtêm menores receitas próprias per capita. Com isso, acabam por obter menores receitas disponíveis por habitante. Em síntese, quanto mais pobre o município menor a condição de recursos disponíveis para que seus dirigentes executem políticas públicas consistentes. E, como se viu anteriormente (tabela 1), os municípios mais pobres detêm a parcela majoritária da área cultivada da agropecuária paulista. Nesse sentido, as políticas públicas para a agricultura deveriam levar em consideração esse quadro e contribuir para a redução dessas disparidades intermunicipais.
            Dois tipos de limitação afetam os menores municípios. O primeiro é que dependem mais das transferências governamentais, porque têm receitas próprias menores. E acabam recebendo menos por habitante, o que gera dificuldades para ensejar políticas públicas adequadas, devido à estrutura da distribuição do ICMS, concentrada nos maiores pesos sobre o valor adicionado, a população e a receita tributária própria3. E, no caso da agropecuária, tanto a assistência técnica quanto a manutenção da malha viária de estradas vicinais estão sob responsabilidade da municipalidade. Esse conjunto de indicadores vai conformando um panorama em que os efeitos de medidas genéricas tendem a penalizar os menores municípios.
            Os impactos das políticas para a agricultura nas finanças municipais estão associados diretamente aos efeitos sobre o valor adicionado, que representa o principal critério usado na distribuição dos repasses do ICMS para os municípios, correspondendo ao peso de 76%. A prevalência desse critério leva ao fato de que a distribuição de 3% do ICMS proporcionalmente à área cultivada, ainda que tenha sido uma conquista para os pequenos municípios, se mostra insuficiente para reduzir as enormes disparidades das transferências de recursos entre municípios paulistas. A agricultura pode reverter essa situação, se voltada para o incremento do valor adicionado, o que envolveria maior intensidade das atividades agropecuárias associadas à maior agregação de valor ao produto primário.
            Nesse sentido, a atual distribuição de tributos fere de forma inexorável o princípio do equilíbrio federativo, com o Estado privilegiando alguns entes federativos em detrimento de outros. Isto, sem considerar os efeitos diretos de perda líquida de receitas por parte dos municípios mais carentes em favorecimento aos municípios com maiores somas de recursos por habitante. O aprofundamento das diferenças face um processo de desenvolvimento agropecuário traduz-se em ampliar disparidades.
            Essa disparidade é ainda mais dramática quando se verifica que a imensa maioria da massa de órgãos públicos está perfilada nos municípios de melhor IPRS (Grupo1), situados no eixo formado pelas rodovias Anhanguera e Bandeirantes, mais especificamente nas três regiões metropolitanas paulistas (Campinas, Grande São Paulo e Baixada Santista). E a concentração de órgãos públicos, nos seus dispêndios orçamentários envolvendo recursos operacionais e pessoal, representa demanda efetiva que move as economias locais.
            Por certo, há estruturas localizadas nesses espaços que se justificam na medida em que a concentração da população urbanizada leva à concentração dos serviços como educação e saúde e, por conseguinte, das estruturas públicas. Entretanto, tal não deveria ser uma regra, uma vez que isso ocorre com a mesma intensidade nas estruturas destinadas ao desenvolvimento da agricultura, em especial da agropecuária que com suas lavouras e criações está distribuída no espaço territorial.
            Essa distorção tem feito com que instituições públicas estaduais da agricultura, antes voltadas com prioridade para o desenvolvimento setorial, passem a buscar novas atribuições 'metropolitanas' para justificar sua existência. E, com isso, contribuem para o aprofundamento das disparidades quando deveriam estar voltadas para a sua redução. Com novas atribuições 'metropolitanas', perdem compromisso com as necessidades setoriais mais prementes. Assim, as políticas agropecuárias paulistas devem romper com essa lógica perversa.
            Desenhar o mapa das disparidades entre municípios paulistas, com base nos grupos do IPRS, tem o mesmo sentido da regressiva distribuição per capita dos recursos repassados com base no ICMS e dos recursos municipais totais, bem como da distribuição da estrutura de órgãos públicos para a agricultura. E se nota a completa ausência de políticas que tenham como pressuposto a redução das diferenças, aliás, como está previsto no artigo 156 da Constituição Paulista. Ao contrário, aprofunda-se essa iniqüidade latente.
            E nesse caso a questão da agricultura e da agropecuária se mostra vital para que medidas governamentais sejam bem-sucedidas, ao menos para romper com o avanço desse processo de aprofundamento das iniqüidades de toda ordem. Afinal, como disse o maior dos filósofos alemães, 'são as transformações econômicas que movem a história'.4,5

_________________________
1 A agropecuária consiste num segmento econômico associado de forma inexorável à ocupação do espaço geográfico. Numa realidade marcada por significativas disparidades entre regiões e municípios, como no caso do Estado de São Paulo, torna-se fundamental para as políticas públicas considerar essas iniqüidades para que se obtenha como resultado uma tendência de sua redução. Quando se toma os indicadores de desenvolvimento humano, distribuindo os diversos municípios segundo os grupos do Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), permite-se avaliar como está composto o uso do solo rural nos diferentes perfis de municípios e qual o impacto das medidas propostas nas respectivas economias.
2 A Assembléia Legislativa Paulista, em parceria com a Fundação SEADE, desenvolveu um consistente Sistema de Indicadores de Responsabilidade Social, dentre os quais se destaca o IPRS, criado em 2000 para expressar o grau de desenvolvimento social e econômico dos 645 municípios paulistas. Os cinco grupos do IPRS indicam de 1 a 5 níveis crescentes de diferenças de renda, longevidade e escolaridade e, assim, sabe-se quais municípios estão necessitando de maior atenção das políticas públicas estaduais. Ou seja, do grupo 1 (melhor desenvolvimento social e econômico) o IPRS gradua até o grupo 5 (pior desenvolvimento econômico e social). Da mesma forma, os mapas do IPRS permitem verificar a concentração desses municípios. Assim, os de melhor condição se situam no eixo Anhangüera-Bandeirantes, com concentração nas regiões metropolitanas da Grande São Paulo, Litoral Paulista e de Campinas. Já a maioria dos municípios em piores condições localiza-se na enorme mancha regional representada por Vale do Ribeira e Sudoeste Paulista.
3 A transferência aos municípios dos recursos do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) atinge 25% do valor arrecadado e se dá na forma da Lei Estadual n° 8.510 de 29 de dezembro de 1993, que alterou a Lei Estadual nº 3201, de 23 de dezembro de 1981, que dispõe sobre a parcela pertencente aos municípios do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS.
4Este texto teve a colaboração da estagiária, graduanda em Administração voltada para os Agronegócios, Ana Carolina Gonçalves Silva.
5 Artigo registrado no CCTC-IEA sob número HP-05/2007.

Data de Publicação: 17/01/2007

Autor(es): José Sidnei Gonçalves (sydy@iea.sp.gov.br) Consulte outros textos deste autor